“昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架”（以下简称“昆蒙框架”）在2022年《生物多样性公约》（以下简称《公约》）第十五次缔约方大会（COP15）第二阶段会议上正式通过，开启了全球生物多样性保护的新征程。而今，距通过“昆蒙框架”已一年有余，落实“昆蒙框架”成为COP15后全球生物多样性治理关注的重心，而资金投入是落实这一全球目标的支点与短板。巨大的资金缺口既是“爱知目标”在全球范围内执行不力的主要原因之一，也是COP15之后国际社会不得不面对的挑战。
在不久前结束的《公约》执行问题附属机构第四次会议（SBI-4）上，关于资源调动与资金机制议题的谈判困难重重，缔约方立场在关键问题上出现两极分化。与此同时，中国生态环境部同联合国环境规划署、联合国多边信托基金办公室共同签署有关合作协议，正式启动了昆明生物多样性基金（以下简称“昆明基金”）。在亟待弥补资金缺口的当下，昆明基金的正式启动无疑为因资金问题而陷入僵局的谈判注入了新动能，也为广大发展中国家缔约方注入了信心和力量。
昆明基金有望撬动更多生物多样性领域国际资金
生物多样性资金从来源上大体可划分为国际资金与国内资金、公共资金与私营部门资金。根据“昆蒙框架”行动目标19，需“根据《公约》第 20 条，以有效、及时和容易获得的方式逐步大幅增加所有来源的财务资源量，包括国内、国际、公共和私人资源”，同时也明确提出要“增加从发达国家和自愿承担发达国家缔约方义务的国家流向发展中国家特别是最不发达国家和小岛屿发展中国家以及经济转型国家的与生物多样性有关的国际资金总量，包括海外发展援助，到2025年每年至少达到200亿美元，到2030年每年至少达到300亿美元”。
2025年这一时间截点已近在眼前，SBI-4期间众多发展中国家缔约方对于行动目标19的缓慢进展表示遗憾，敦促发达国家履行其出资承诺，弥补生物多样性资金缺口。与此相对，发达国家缔约方则强调需从包括国内和私营部门在内的所有来源调动资源，并寻找创新性方式来弥补资金缺口。尽管“昆蒙框架”要求从包括国内和私营部门在内的所有来源调动资源，但目前在全球范围内仍缺乏有效的市场机制来支持将保护生物多样性价值的行为转化为收益，难以引导大规模私营部门资金流入，导致私营部门资金无法在短期内实现大规模增长，加之许多发展中国家缔约方不具备调动国内资金的条件，国际公共资金仍是当前发展中国家获取生物多样性保护资金的主要形式。总体而言，当前发达国家的实际出资行动无法满足非洲、拉加集团等发展中国家缔约方对于充分、可预测、及时的国际资金的诉求。
在此背景下，昆明基金以无偿援助方式为主的资助模式，支持发展中国家落实“昆蒙框架”所需的信息交流、技术转让和能力建设，中国政府的15亿元人民币资金承诺既是对发展中国家诉求的正面回应，也是“自愿承担发达国家缔约方义务”的表率，将对发达国家缔约方和其他有能力的缔约方增加国际资金投入起到带动作用。昆明基金旨在以全社会参与的方式促进“昆蒙框架”在区域、国家和地方等层面的成功实施，将带来全球各方对生物多样性事业更大的关注和更多的资金支持，有望成为推动各国、企业及机构投资生物多样性的催化剂。
昆明基金将在一定程度上满足缔约方对于GEF之外资金机制的期待
此次SBI-4的另一重大分歧在于是否应继续将全球环境基金（GEF）作为《公约》资金机制，以及是否有必要在缔约方大会下另建一新的基金。非洲集团、拉加集团等明确提出GEF属于《公约》生效之初暂定的临时资金机制，不符合《公约》第20、21条对长期资金机制的要求，敦促新建一个完全受缔约方大会领导的专门的全球生物多样性基金（Global Biodiversity Fund）。发达国家缔约方则对此持相反观点，认为GEF及在其之下建立的全球生物多样性框架基金（GBFF）足以承担《公约》资金机制的职能。
GEF在全球生物多样性资金链中一直占据主体地位，尽管GEF第八增资期（GEF-8）所承诺的生物多样性供资相比GEF-7增加了61.53%（达19.19亿美元），但因许多缔约方对GEF的时效性、公平性、透明度、支持力度、运作方式、项目选择标准等存有不满，并不认可其官方资金机制地位。
就目前形势而言，尽管部分发展中国家要求新建资金机制的意愿十分强烈，但因缺少发达国家缔约方支持，新建全球生物多样性基金暂不具备可行性。当下更为切合实际的方案应是继续开展针对《公约》理想资金机制的研究与讨论，并根据缔约方诉求，为理想的资金机制制定可落地的具体标准。
昆明基金的适时启动，在一定程度上缓解了发展中国家对于现有资金机制的不满及因此带来的南北两极分化局面。相比GEF，昆明基金具有申请周期短、管理较为灵活的特点，并且昆明基金通过国家驱动的方法设计和选择项目，可确保项目符合并支持受援助国家优先事项，这些优势部分满足了发展中国家缔约方对于资金机制的期待。作为设立在联合国系统下的多边基金，昆明基金可与GEF、GBFF等《公约》现有资金机制密切配合、相互补充，在缔约方就资金机制达成一致之前发挥好调动国际资金的关键作用。与此同时，昆明基金的运行也将为缔约方对《公约》理想资金机制的讨论提供更多参考。
“昆蒙框架”的达成由不懈的谈判所铺就，来之不易的成果更需要国际社会采取务实举措，将雄心转化为行动，昆明基金无疑是其中典范。今年10月，即将迎来“昆蒙框架”达成后首届缔约方大会，届时，将审查缔约方完成修订或更新国家生物多样性战略与行动计划（NBSAP）和国家目标的情况，见证各缔约方为实现“昆蒙框架”而做出的国家承诺。此外，还有包括监测框架指标、遗传资源数字序列信息的获取与惠益分享机制等一系列问题亟待商定。在需要将承诺转化为行动的当下，昆明基金的启动恰逢其时，相信这一来自中国政府的主席国贡献将为“昆蒙框架”实施进程注入更多确定性和正能量。
（作者系生态环境部对外合作与交流中心副主任 李永红）
